从地方经济数据“挤水分”说起

文章：从地方经济数据“挤水分”说起

来源：东吴宏观固收

摘要

地方经济数据“水分”从何而来？长期以来GDP主义主导下的地方政绩观使得地方经济数据存在造假的动机和可能。GDP数据和财政数据需要区分开讨论，因为两者在统计实践中的产生原因和造假方式存在根本性的差别。基于现行的分级核算制度，地区GDP之和总是超过全国GDP，主要有两个原因：一是地区之间存在重复统计；二是在GDP核算中，国家与地区使用的基础资料不完全一致。地方GDP数据造假主要采取虚假填报的做法。而财政数据造假通常是为了配合GDP造假行为，通常有虚增空转、先缴后返及借款交税、虚构应税事项和虚假拆迁等三种方式。

地方政府为何自曝家丑“挤水分”？地方政府自曝家丑“挤水分”有三个原因1）“高质量发展”的客观要求；2）全国GDP统一核算改革带来的压力；3）中央或者上一级政府部门已经提前发现并掌握了较严重的地方数据造假情况。辽宁案例表明，地方政府主动“挤水分”并不意味着中央补助的大量增加。2015年辽宁省主要是通过压缩一般性支出、增加调入资金、争取更多中央转移支付三种方式来平衡预算缺口，对应的资金增量分别为：599亿元、382.06亿元和147.59亿元。

地方政府数据“挤水分”有何影响？我们从统计指标、地方经济增长和地方财力三个维度详细解读地方统计数据“挤水分”的可能影响。统计指标方面，我们认为对全国口径的GDP增速和工业增加值增速影响较小，对固定资产投资增速影响较大；地方经济增长方面，辽宁、内蒙古和天津三个案例都表明，“挤水分”前后经济增长明显承压；地方财力方面，“挤水分”对于地方财政支出特别是基建支出存在较大冲击。

对于“挤水分”事件的思考总结。尽管2012年以后地方政府GDP加总超出全国GDP的差额已经越来越小，但是根据2016年数据计算，两者之间仍有近3万亿缺口。这意味着除了已经爆出问题的辽宁、内蒙古和天津外，从全国范围看，地方政府仍有“挤水分”的空间和需要。考虑到地方经济数据下调意味着地方GDP规模和综合财力的大幅收缩，进而导致负债率和债务率的上升，对于城投债估值存在较大冲击，我们判断今年上半年城投债利差仍有进一步走阔的压力。此外，在严控地方政府债务背景下，地方政府“挤水分”将使得债务融资压力进一步上升，地方政府盲目投资的“基建冲动”有望得到进一步遏制，我们下调2018年基建投资增速预测至10-13%，基建投资对经济增长的贡献进一步减弱。

风险提示：个别地方政府GDP和财政收入增速大幅下滑，债务率上升过快，地方债务出现信用违约事件。

近期内蒙古和天津两地地方政府先后公开承认经济数据造假，继去年初时辽宁自曝财政数据虚增后，近一年时间内已有三省份因为统计造假而核减调整了往期经济数据1，一时间关于地方政府经济数据“挤水分”的讨论沸沸扬扬。本篇报告通过深入分析，试图回答市场关注的几个问题：地方经济数据的“水分”从何而来？地方政府为何要自曝家丑“挤水分”？地方政府“挤水分”事件有何影响？

1 地方经济数据“水分”从何而来？

长期以来GDP主义主导下的地方政绩观使得地方经济数据存在造假的动机和可能。长期以来，GDP和财政数据受关注的程度非常高，且被较多地直接或间接用于各种形式的工作业绩考核，“数字出官”成为造假的根源。官员要提拔重用，需要一定的政绩，而政绩的体现莫过于光鲜亮丽的数据支撑。因此以GDP增长率、财政收入增长率为重要指标的领导干部考核模式，也间接成为数据造假的诱因之一。

但是在分析地方经济数据的“水分”来源时，我们认为有必要把GDP数据和财政数据区分开讨论，因为两者在统计实践中的产生原因和造假方式存在根本性的差别。

1.1 地方GDP数据的“水分”问题

基于现行的分级核算制度，地区GDP之和总是超过全国GDP。我国自2004年起实行接近SNA标准的国家、省、地、县四级的GDP核算制度。上一级的GDP数据并不是下一级的GDP汇总之和，国家和地区各自核算本辖区范围内的数据，即全国的GDP由国家统计局负责核算，地区GDP则由各省、市、县统计局负责核算。多年来地区GDP之和高出国家GDP，究其原因，主要有两点：一是地区之间存在重复统计。随着我国市场经济的迅速发展，企业跨地区生产经营的情况越来越多，母公司和子公司所在地有可能将这种跨地区生产经营活动同时统计在自己的地区，造成重复统计。尽管统计制度做了严格规定，不允许有重复计算，但在实际操作中没有达到要求。二是在GDP核算中，国家与地区使用的基础资料不完全一致。一方面，基础资料有缺口，GDP核算要求相当多的基础数据，但实际核算中，无论是国家，还是地区都存在资料缺口。针对不同的资料缺口，采用不同的推算办法来解决。国家一级GDP核算，使用的是企业联网直报数据、全国性抽样调查数据以及其他中央政府部门数据；而地区GDP核算，除了与国家共用数据外，还有相当一部分源自地区统计资料。另一方面，各地区服务业统计状况差别较大，而近年来服务业发展较快，全国统一的服务业统计调查制度还没有建立起来。服务业各行业增加值核算基本上依靠相关专业或部门行政记录的相关指标发展速度来进行推算，由于推算依据存在不同程度的差异，这种差异也会直接传递到GDP核算上。

地方GDP数据造假主要采取虚假填报的做法。我们通过查询公开新闻资料，注意到2016年6月份监察部对国家统计局核查移交的5起统计问题进行了严肃查处并做了通报3。从通报的五起问题来看，均是基层造假，主要采取在联网直报端虚假填报的做法，代填企业统计报表或者授意企业填报指定数据。比如通报中显示，“2014年至2015年5月，卢龙县虚报联网直报工业企业主营业务收入7.4亿元，虚报固定资产投资项目完成投资9.3亿元。”这种原始数据造假，如果不进行实地核查又无人举报，很难被上级统计部门发现。

1.2 地方财政数据的“水分”问题

财政数据造假通常是为了配合GDP造假行为。财政收入一般要进国库，通常认为不容易造假，地方财政收入数据可以帮助推断地方GDP的真实水平。因此，地方财政收入数据造假可以让GDP的虚假成分更加真实。此外，一些省份的省级财政体制为了激励经济相对落后地区挖掘更加丰富的财源，规定落后地区财政收入增长多的可以得到省级财政更多的转移支付或其他财力支持。这样，地市级财政或县级财政可能就有虚增财政收入的“激励”。我们注意到2017年12月8日，审计署发布了2017年第三季度国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计结果公告，点名批评部分地区虚增财力：“云南、湖南、吉林、重庆4个省的10个市县（区）虚增财政收入15.49亿元。”

地方财务数据造假的三种手法。根据官方披露公开案例，可以梳理出地方财务数据造假的三种主要手法。1）虚增空转：财政部门先将财政资金以支出形式拨付到缴款单位或财政收入征收单位，然后再将这些单位收到的财政拨款以税款、行政性收费等各种名义(无实际收入来源)再次征收入库，如此反复循环，形成财政收入虚增。比如，审计署发现，2017年1月至7月，吉林省白山市及所辖的6个县(市)通过将财政拨付的项目建设资金或医院经营收入等作为行政事业性收入缴入国库方式虚增财政收入1.1亿元，通过将财政资金拨付至相关部门后，再以预缴耕地占用税的名义虚增财政收入约1.7亿元。2）先缴后返及借款缴税：让企业上缴税款后，财政再以各种项目支出名义将税款返还企业。或者当年完不成财政收入时，由财政借款给有纳税义务的纳税人上缴税款实现财政收入的虚增，这部分借款通常在以后年度转为支出利用财政结余资金进行消化。如财政部此前披露，2011~2013年，辽宁省某县对33户企业以先征后返的方式返还增值税、企业所得税等2224万元。3）虚构应税事项、虚假拆迁等增收：地方政府通过虚构应税事项和纳税依据，虚增耕地占用税、土地增值税等地方税收收入。如审计署发现，2014年至2016年，湖南省望城区通过虚假划拨政府办公楼产权方式由望城区产权交易管理中心缴纳国有资源(资产)有偿使用收入123748万元。

2 地方政府为何要自曝家丑“挤水分”？

地方政府自曝家丑“挤水分”的三个原因。为什么内蒙古和天津地方政府要主动给经济数据“挤水分”呢？我们认为主要有三个方面的原因，具体说来：1）“高质量发展”的客观要求。“高质量发展”，是十九大报告中给今后一段时期定下的发展总基调。要实现“高质量发展”，首先就要摈弃唯经济增速论的政绩观，因此挤水分、去虚假成为当务之急。2）全国GDP统一核算改革带来的压力。2017年6月26日，中央深改组第三十六次会议审议通过了《地区生产总值统一核算改革方案》，规定自2019年起，国家统计局统一领导地区生产总值统一核算工作，组织各省（自治区、直辖市）统计局制定地区生产总值核算方法、制定和规范统一核算工作流程，进行统一核算。6因此地区经济数据存在问题的省份迫于即将到来的统一核算和追责压力，不得不主动将问题提前披露出来。3）中央或者上一级政府部门已经提前发现并掌握了较严重的地方数据造假情况。72017年6月，中央第二巡视组对内蒙古和吉林反馈“回头看”情况时，已经指出“有的地方经济数据造假”；而在2014年7月、2016年5月巡视组对辽宁的两次反馈中，均指出“一个时期辽宁全省普遍存在经济数据造假问题”。2017年底早在天津滨海新区挤水分之前，《天津日报》就发表了一篇名为《挤干水分关键要“舍得”》的评论员文章。

辽宁案例表明，地方政府主动“挤水分”并不意味着中央补助的大量增加。市场上有不少声音认为地方政府自曝家丑“挤水分”能够争取到更多的中央补助（包括转移支付和税收返还等），从而缓解财政债务压力。我们通过回顾辽宁案例，认为这种观点存在一定的谬误。2017年1月17日，辽宁省政府首次公开承认：在2011年至2014年存在经济数据造假的问题。9因此，2015年辽宁省一般公共预算收入约为2127亿元，比2014年减少了1065亿元，那么这一缺口是如何填补的呢？主要是通过压缩一般性支出、增加调入资金、争取更多中央转移支付三种方式。

1）压缩一般性支出。2015年辽宁省一般公共预算支出约4481亿元，比2014年减少了约599亿元。按照辽宁省2015年预算执行报告所述：“为了应对减收因素影响，财政部门统筹财力来源，不断优化支出结构，预算执行中收回了一些当年预期未下达的预算指标。”

2）增加调入资金。调入资金是指政府为平衡预算收支、从某类资金向其他类型预算运用调入、调出方式进行资金调拨，而直接用于平衡年度预算的其他资金。公共财政预算可从基金预算、国有资本经营预算及其他资金调入；基金预算可从其他资金调入。2015年辽宁省为平衡预算，净调入资金492.11亿元，相比2014年增加了382.06亿元，其中，仅从全省政府性基金预算中就调出了328.5亿元。

3）争取更多中央转移支付。转移支付是分税制背景下为解决中央地方财权事权不匹配、保持地区均衡的重要手段，主要包括：一般转移支付、专项转移支付和税收返还等方式。2015年辽宁省共获得1842.85亿元中央净补助收入，相比2014年仅增加了147.59亿元。

由此可见，地方政府挤水分后，为了实现财政平衡弥补收支缺口，主要还是依靠压缩支出和增加基金预算等资金调入的方式实现“自我救赎”，依赖中央财政加大补贴力度来填补缺口的方式可能只是“一厢情愿”。

3 地方统计数据“挤水分”有何影响？

下面我们从统计指标、地方经济增长和地方财力三个维度详细解读地方统计数据“挤水分”的可能影响。

对全国口径各项统计指标影响不一。1）GDP增速：考虑到目前中央和地方GDP统计核算体系的相对独立，我们认为地方GDP数据“挤水分”对于2017年全国GDP增速影响较小。例如天津滨海新区经济数据高估是因为将那些注册在滨海新区但实际经营不在滨海新区的企业增加值计算在内，这种不同地区重复统计的问题在全国GDP核算过程中是能够避免的。2）规模以上工业增加值增速：为保证本年数据与上年可比，每月公布的规上企业增加值增速会根据可比口径进行调整，因此我们认为地方数据修正对于规上工业增加值增速影响较微弱。3）固定资产投资增速：由于全国固定资产投资总额等于各省区投资额加总之和，而且计算增速时不存在可比口径调整问题，地方政府下调固定资产投资数据必然对全国固定资产投资增速造成影响，例如2015和2016年，辽宁固定资产投资分别同比下跌27.8%和63.5%，对全国固定资产投资数据产生明显扰动，被称作“辽宁效应”。因此，今后在使用固定资产投资指标时，有必要根据地方政府“挤水分”情况加以剔除和修正，以减少数据干扰。

“挤水分”之后地方经济增长明显承压。以辽宁为例，2015开始“挤水分”后，地方经济从高速增长转为断崖式下滑。我们预计本次内蒙古和天津“挤水分”之后，短期内经济增长也将面临巨大压力，但相比辽宁增速下降速度和幅度更加温和一些，主要基于两个原因。1）调减经济统计数据的方式不同，辽宁当时只调减当年数据，并不对上年基期进行调整，而本次内蒙古和天津都是同时调减了2016、17两年的统计数据，基期调整后增速变化相对温和可控。2）内蒙古和天津本次曝光前各项经济指标增速已经明显放缓，数据虚假的压力得到了一定释放。

“挤水分”对于地方财政支出特别是基建支出存在明显冲击。市场普遍担心财政数据“挤水分”后严重损害地方财力，一般公共财政支出将大幅收缩，这点确实在辽宁事件中有充分体现。辽宁省政府在2015年财政预算执行报告中也承认，“受减收增支等因素影响，部分基层财政基本公共服务保障能力不足的问题日益突出。”我们注意到2015年起，辽宁地方公共财政支出中，和基建投资相关的交通运输支出和节能环保支出均受到明显挤压。内蒙古地方财政收入挤水分之后，包头市和呼和浩特市的地铁项目也被叫停，11同样印证了这一判断。

4 对于“挤水分”事件的思考总结

从全国范围看，地方政府仍有“挤水分”的空间和需要。尽管2012年以后地方政府GDP加总超出全国GDP的差额已经越来越小，但是根据2016年数据计算，两者之间仍有近3万亿缺口，这意味着除了已经爆出问题的辽宁、内蒙古和天津外，从全国范围看，地方政府仍有“挤水分”的空间和需要。根据我们对于“挤水分”影响的分析，市场更加关注财政数据下调后的影响。我们通过梳理各省市GDP和财政收入增速，认为未来不排除会有更多地方政府爆出统计数据水分问题。

“挤水分”事件的后续影响：考虑到地方经济数据下调意味着地方GDP规模和综合财力的大幅收缩，进而导致负债率和债务率的上升，对于城投债估值存在较大冲击，我们判断今年上半年城投债利差仍有进一步走阔的压力。此外，在严控地方政府债务背景下，地方政府“挤水分”将使得债务融资压力进一步上升，地方政府盲目投资的“基建冲动”有望得到有效遏制，我们预测2018年基建投资增速10-13%，对经济增长的贡献进一步减弱。

5 风险提示

个别地方政府GDP和财政收入增速大幅下滑，债务率上升过快，地方债务出现信用违约事件。