谭刚：深圳需要建设成为全球韧性城市发展范例
文/谭刚 中共深圳市委党校（社会主义学院）副院长、中国（深圳）综合开发研究院理事
以深圳为代表的中国经济特区经过40年不懈奋斗，在建设中国特色社会主义伟大历史进程中先行探索、大胆创新，为推进改革开放和社会主义现代化建设作出了重要贡献，成为中国向世界展示改革开放成就、国际社会观察了解中国改革开放的“两个重要窗口”。当前中美贸易摩擦、新冠肺炎疫情全球蔓延带来全球政治经济格局出现重大调整与变化，中国在更加不稳定不确定的外部环境下开始着力构建国内国际双循环新发展格局，越来越重视增强包括经济韧性在内的发展韧性。对正在奋力建设中国特色社会主义先行示范区，努力增强粤港澳大湾区核心引擎功能的深圳经济特区而言，迫切需要把韧性城市建设纳入总体工作部署，积极谋划建设与全球标杆城市长期愿景相匹配的全球韧性城市发展范例。
一、在先行示范区框架下推动深圳韧性城市建设
“韧性”（Resilience，亦可称为“弹性”）的拉丁语原意是指“回复到原来状态”。此后，“韧性”一词从传统物理学领域扩展到生态环境、社会发展、经济建设等各个方面，如近年我国“经济韧性”的话题得到广泛关注。当“韧性”理念集成到城市空间范围后，便出现了“韧性城市”（Resilience City）的理论研究与实践探索。通过归纳整理分析国内外有关韧性城市的观点（邵亦文和徐江，2015），本文认为，“韧性城市”是指能够有效抵御和应对外部重大突发风险与冲击、在风险冲击打压下快速恢复正常运行、通过学习与创新提升整体功能和运行水平的城市；与之相对应，城市有效应对和抵御重大外部干扰冲击、快速恢复经济正常运行、增强经济发展质量的综合能力，则构成“城市韧性”。
（一）建设全球标杆城市的需要
党中央国务院在《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》中，对深圳提出“到本世纪中叶成为竞争力、创新力、影响力卓著的全球标杆城市”的长期发展愿景。目前全球城市正在经历从1.0到2.0的迭代升级之中，纽约、伦敦等全球标杆型城市近年来开始着力塑造包括韧性城市在内的全球城市2.0能力，规划和建设韧性城市成为全球城市发展的重要趋势（表1）。
深圳在以全球标杆城市为导向的先行示范区建设进程中，应当主动对标以纽约、伦敦为代表的全球标杆型城市，同时借鉴国内城市实践探索的有益经验和做法，在城市规划、城市建设、城市治理、城市运行等各个方面全面提升。从这个角度来看，增强城市韧性、推进韧性城市建设，理应成为深圳以全球标杆城市为导向建设先行示范区的重要内容。
（二）推动高质量发展的需要
在《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》中，党中央国务院对深圳提出五大战略定位，其中，“高质量发展高地”位居首位。不论是从高质量发展的国内背景、“百年未有之大变局”的世界环境来分析，还是从中央对深圳高质量发展提出的创新驱动发展、现代产业体系、全面深化改革开放、助推粤港澳大湾区建设等四个方面具体要求来观察，可以说都涉及深圳经济韧性和城市发展韧性问题。深圳较早转向高质量发展，开放型经济水平和城市国际化程度较高，增强经济韧性和提升城市综合韧性的紧迫性十分突出。
所谓经济韧性，实际上是指一个国家或者一个地区在经济领域应对和抵御外部干扰冲击、确保恢复经济正常运行、提升经济发展质量的综合能力。经济韧性将成为决定经济恢复正常运行还是进入无序混乱状态、经济实现稳步增长还是步入下行轨道、经济实现高质量发展还是低水平循环的重要因素。经济韧性与基础设施韧性、城市生态韧性、城市治理韧性等，是城市韧性的重要组成内容，共同构成城市的综合韧性。城市经济抵御冲击、复苏更新、创新提升的能力越强，城市发展的韧性就越明显，也就越能够有效抵御和应对外部重大突发风险与冲击，在风险冲击打压下快速恢复正常运行，通过学习与创新提升整体功能和运行水平。深圳在推动建设“高质量发展高地”进程中，同样需要不断增强经济韧性，为不断加固和增强城市发展综合韧性提供经济体系的坚强支撑。
（三）抗疫防范和恢复经济社会发展、推动城市治理现代化的重要任务
在成功抵御和应对突发疫情重大冲击、快速恢复经济社会正常运行的基础上，深圳应在常态化疫情防控以及后疫情时期及早谋划和启动学习与创新层面的工作，通过总结本次疫情应对的经验教训，力争把处理重大危机冲击的被动性应急举措，转化为常态化规范工作，增强城市应对外部重大冲击的适应能力和优势与长板，纠正和弥补城市在重大突发冲击下的物质性、运行性、举措性等方面存在的不足与短板，从而提高城市治理能力与整体功能。增强城市韧性、推进韧性城市建设毫无疑问应当成为常态化疫情防控和后疫情时期深圳进一步提升的重要内容。
增强城市韧性、加快韧性城市建设对于推动城市治理现代化同样具有积极作用，因而也应当成为城市治理现代化的重要内容。十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确提出，“构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾能力”。对于目前全球范围内的韧性城市建设来说，不论是联合国减灾战略署推出的“让城市更具韧性”活动，美国洛克菲勒基金启动的“全球100个韧性城市”计划，还是纽约、伦敦、北京、上海等城市开展的增强城市韧性、建设韧性城市行动，其起点或源头都在于城市防灾减灾工作，都涉及到应急管理体制、应急管理能力等主要内容。从这个角度看，韧性城市建设与城市范围的治理体系建设和治理能力现代化既重叠交叉，又相互补充、相互促进。
二、三大“时间窗口”机遇与“全球韧性城市发展范例”愿景
深圳在先行示范区框架下推动韧性城市建设，目前面临一些有利的“时间窗口”，有必要抢抓“时间窗口”带来的重要机遇，及时把韧性城市建设嵌入与这些时间窗口相关的工作部署，积极谋划建设不同于一般韧性城市的全球韧性城市发展范例。
（一）抓住先行示范区建设启动的“时间窗口”，尽快把韧性城市建设转化成先行示范区和“十四五”的实施项目
2017年以来深圳围绕现代化先行区建设开展了若干探索准备，2019年8月党中央、国务院正式颁布《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》后，正式迈出了先行示范区建设的步伐，在当年9月、12月召开的两次市委全会上分别审议了《深圳市建设中国特色社会主义先行示范区的行动方案（2019—2025年）》《深圳市建设中国特色社会主义先行示范区重点工作计划（2020—2022年）》两个重要文件，形成起步之年深圳先行示范区建设的阶段性部署。在先行示范区建设启动之际，这种由行动方案（6年）+工作计划（3年）+年度项目安排构成的规划部署与执行体系，完全可以根据实际工作需要及时对年度项目安排进行调整，进而对3年工作计划和6年行动方案进行滚动式修订完善。从这个角度来说，先行示范区建设起步之际的规划部署与执行体系为纳入韧性城市建设内容提供了“时间窗口”。另一方面，随着“十四五”规划编制工作全面启动，经济社会发展、城市规划建设等各个领域的专项性与总体性规划逐步推进，这也为深圳启动韧性城市建设提供了有利的“时间窗口”。总之，深圳有必要抓住先行示范区起步初期和“十四五”规划编制启动的双重时间窗口，尽快把韧性城市建设列上先行示范区与“十四五”规划议事日程，使其成为“十四五”规划先行示范区建设的重要内容。
（二）抓住国内外韧性城市建设起步的“时间窗口”，及早谋划建设全球韧性城市发展范例
总体上看，目前全球范围内的韧性城市建设大多起源于应对自然灾害冲击的防灾减灾，工作重点大多停留在防灾减灾、应急管理的狭义层面。以联合国减灾战略署的相关工作为例，不论是发布的“让城市更具韧性十大准则”，还是评选的“灾后重建发展范例城市”（2010年评出北温哥华等7个城市、2011年评出成都等8个城市），其工作重心都聚焦于城市减灾防灾、维护应急基础设施等内容。在2011年8月于成都召开的第二届世界城市科学发展论坛暨首届防灾减灾市长峰会上，联合国减灾战略署主导推出《“让城市更具韧性”成都行动宣言》，其目的在于促使每个国家有1～3个以上城市参与“城市韧性”行动，从而在全球范围内组建防灾减灾网络和防灾减灾机制，确保城市更有安全感。由此可见，由联合国推动的韧性城市建设主要属于防灾减灾层面，与广义性质的韧性城市发展范例尚有较大差距。此外，从具体城市实践来看，目前包括纽约、伦敦、北京、上海等在内的全球主要城市所推动的韧性城市建设，大体上仍然属于防灾减灾视角下的狭义范畴和起步阶段，离广义性质的韧性城市建设尚有不少差距。
不过需要注意的是，虽然近年来纽约提出的韧性城市原则及其实践源于危机应对并且仍以防灾减灾为主，总体上看仍然属于狭义上的韧性城市建设，但韧性城市建设范围已经逐渐有所扩展，在着眼于应对气候等重大挑战的基础上，开始强调从保障城市功能与服务、提升建筑与设施弹性能力、强化社区组织与服务水平等方面增强城市韧性，显然已经呈现超越狭义韧性城市向广义韧性城市扩展的趋势。从国内外部分城市正在推动的韧性城市规划情况来看（表1），同样呈现出类似的提升发展态势。与此相关，2013年美国洛克菲勒基金推出的“全球100韧性城市项目”，虽然其目标仍是从强调提升城市抵御外来冲击和灾害的能力方向来推动入选城市增强韧性，但其评价体系已经跳出灾后重建局限，强调从健康及福祉、经济及社会、基础设施及环境、领导力及策略等四个维度构建韧性城市指标体系，并据此评估城市韧性，这显然已经属于广义韧性城市建设层面的探索了。
由此可见，伴随韧性城市从当前以防灾减灾、应急管理为主的实践探索，逐步扩展到涉及城市各个体系各个领域的广义范围，韧性城市建设将从“灾后重建型”升级为“发展范例型”。深圳应抓住这一“时间窗口”带来的重要机遇，积极提升韧性城市理念，推动广义韧性城市建设，及时谋划建设先行示范区框架下与全球标杆城市相匹配的韧性城市发展范例。
（三）抓住当前疫情防控与经济社会发展的“时间窗口”，同步启动建设全球韧性城市发展范例
新冠疫情全球蔓延，不但已经并将长期对全球经济社会运行带来深刻变化，而且也必然导致国际秩序和世界格局发生重大的历史性改变，这势必要求当前和今后一段时间内的各项工作部署进行适应性调整，并在动态化重大变局场景中推动实施。从这个角度来看，当前疫情防控与经济社会发展为各项工作部署带来“时间窗口”，也就是说，结合抗疫工作同步启动建设全球韧性城市发展范例，不但具有必要性，而且具有可能性。
深圳要抓住当前抗疫工作部署带来的“时间窗口”，借助先行示范区建设国家战略机遇，结合抗疫进程中的疫情应急响应、经济社会秩序恢复以及城市治理创新等各项工作部署，同步启动韧性城市建设行动，不断增强深圳的城市发展韧性，在先行示范区框架下谋划建设全球韧性城市发展范例。
三、深圳谋划建设全球韧性城市发展范例的若干建议
建设全球韧性城市发展范例需要在先行示范区总体框架下推进，结合全球标杆城市发展定位进行总体谋划和部署。
（一）推动韧性城市融入先行示范区建设体系，把韧性城市理念提升为先行示范区建设的指导性原则
参照纽约等全球标杆城市把韧性城市纳为城市发展原则的做法和经验，韧性城市建设不但应当成为深圳城市规划、建设与管理的指导性原则，更应融入先行示范区建设这一长期发展战略，并将其提升为先行示范区建设的指导性原则，应包括以下基本要点：
第一，树立广义韧性城市理念。在目前国内外韧性城市建设偏重于自然灾害应急管理、强调防灾减灾狭义范畴的基础上，把韧性城市建设扩展到与生态、社会、经济、基础设施等城市各个领域和各大体系，涵盖推动这些体系和领域协同运转的城市体制机制。
第二，确定基于广义韧性城市的实施重点。在实践层面，突破重城市硬件设施建设轻协同机制、重城市规划与空间布局忽略城市治理等局限性做法，确保做到直接应急与间接应急并重、空间布局与设施建设协同、体系规划与机制优化同步、局部改善与整体提升联动。
第三，把韧性城市建设行动细化落实到规划部署与执行体系。一方面，在先行示范区建设的长期规划、中期行动方案、滚动式工作计划和年度项目安排中，部署韧性城市建设内容与实施项目；另一方面，在“十四五”规划编制、城市规划修编、城市建设计划编制等工作中，明确纳入韧性城市建设的指导原则与总体要求，同时确保各发展规划中韧性城市建设的要点相互衔接、相互支撑，从而在先行示范区总体框架下，以经济社会发展规划和城市规划建设体系为支点，形成深圳构建全球韧性城市发展范例的整体合力和方案体系。
（二）确立深圳建设全球韧性城市发展范例的任务导向和工作重点
与传统城市相比，韧性城市的最大特色在于城市的韧性或弹性、包容性，因此，增强城市韧性便成为韧性城市建设最为重要的任务。在建设韧性城市时，涉及到构成城市巨型复杂系统的生态、经济、社会、文化等各大系统，涵盖理念拓展、规划部署与实践细化等各个层面的工作，既有设施、空间布局等硬任务，还有协同运行、治理体系等软要求。
深圳要在先行示范区框架下建设全球韧性城市发展范例，同样需要把工作着力点聚焦于增强城市韧性。2013年美国洛克菲勒基金会启动“全球100韧性城市”项目时，总结出韧性城市的七大特征，包括灵活性、冗余性、鲁棒性（稳健性）、智谋性、反思性、包容性和综合性。成立于1999年的国际韧性联盟从管治网络构建、代谢流、建成环境、社会动力机制四个方面概括了韧性城市的主体框架。根据国际韧性联盟界定的“韧性”本质特征，可以把城市韧性特点概括为三个方面：一是自控力，即城市系统遭受风险打击后仍能在一定时期内维持基本功能运转；二是自组织，即城市系统在外部冲击下仍能保持系统的适应性平衡并进行修复；三是自适应，即城市系统从应对风险冲击中学习创新从而提升城市运行能力。
对深圳来说，以增强城市韧性为导向推动全球韧性城市发展范例建设，关键在于提升城市在重大突发风险或冲击下的自控力、自组织功能与自适应水平。
首先，提高以自控力为重点的城市基本韧性，确保城市系统在遭受重大、突发风险打击时仍能保证重要功能维持基本运转。简单来说，这种城市基本韧性或初级韧性所对应的是韧性城市建设中的危机应对问题，主要表现为问题导向意识与应急处理能力。如在本次新冠肺炎疫情初期，口罩作为抗疫必备物资出现严重紧缺情况，深圳通过多方采购、抽签发放等方式增加基本供应保障，同时推出小区封闭式管理等多种手段，加上民间机构及海外华人华侨海外采购与捐赠，从而维持市民必要出行条件下对口罩的最低程度需求得到保障，由此形成以有效抵御、积极应对为特点的城市初级韧性。
其次，强化以自组织为特点的城市强化韧性，确保城市系统在外部重大突发事件冲击下仍能保持适应性平衡并进行快速修复。这种城市强化韧性也可以称为中级韧性或基本韧性升级版，所对应的是韧性城市建设中的恢复常态问题，主要表现为从重大冲击中快速修复、城市重新复苏、回复常态化规范性运行的能力和水平。仍以口罩为例，通过鼓励、支持企业跨界生产口罩，深圳口罩日生产能力在进入一级防控后仅用3天时间便从2万个增加到20万个，不到2个月更是猛增到1000万个以上，产能提升了500倍，市民购买口罩不再成为难题，形成以动态平稳和快速修复为特点的城市加强型韧性或中级韧性。
再次，增强以自适应为重点的城市高级韧性，确保城市系统从应对风险冲击中通过学习创新，从而提升城市整体功能与运行能力。这种高级韧性是城市强化韧性或中级韧性的升级版，所对应的是韧性城市建设中的学习与创新问题，主要体现为在后危机冲击时期通过总结经验教训，立足于把危机应对时梳理出的城市不足，增强成为城市正常运行下的常态化配置，从而弥补城市发展短板、堵塞城市发展漏洞、强化城市发展弱项、增进城市发展优势，确保城市不断增强持续发展、长期繁荣的能力和水平。
（三）优选城市韧性指标体系，确保深圳能够在先行示范区框架下成长为全球韧性城市发展范例
不少国际组织和研究机构从不同角度构建起韧性城市评价体系，涉及基础设施、社会组织、经济保障等多个维度。
深圳谋划建设全球韧性城市发展范例，不但需要树立广义韧性城市理念和确立以城市韧性为重点的任务指引，还需要把理念与指引细化为韧性城市指标，通过优选设计指标体系，从而为韧性城市建设提供实施层面的操作指南。这是因为优选后的韧性城市指标，能够在把握全球韧性城市建设现状与发展趋势的前提下，以定性与定量相结合的方式，简明直观地反映韧性城市建设的重点难点，进而指标化地呈现城市韧性提升策略和行动计划，为深圳建设韧性城市确立推进路径和策略导向。
借鉴国际组织和研究机构构建韧性城市指标体系的设计与实践，深圳在以全球韧性城市发展范例为导向构建和优化指标体系时，应注意以下几点：
一是韧性城市指标体系应覆盖韧性城市建设全流程，突出城市巨型系统应急处置、恢复常态、学习提升的综合能力。既要包括加强抵御风险和危机冲击的内容，突出承受重大公共事件冲击与应急管理的能力，还要涵盖在外力冲击下城市弹性适应与恢复正常运行的要素，突出城市设施、生态、经济、社会等领域恢复常态化运行的能力，更要涉及通过学习与创新不断增强城市整体功能与治理水平的指标，突出补短板、强弱项、优长板的学习提升能力。
二是韧性城市指标体系应包含韧性城市建设全领域，突出城市空间规划、设施建设、系统运行、协同治理的整体水平。一方面，要涉及与城市韧性相关的空间布局、建设标准、工程技术等物质层面的指标，从而体现以设计、交通、能源、水资源、环卫、道路、空间等为代表的城市基础设施韧性水平；另一方面，要包含体现城市各子系统常态运行与协同治理的软性指标，从而体现以应急管理、产业体系、社会领域、居民参与、城市战略与资源统筹等为代表的共建共治共享水平、城市运行与协同治理韧性。
三是韧性城市指标体系应突出强化设施韧性、经济韧性、社会韧性、治理韧性等重点领域和关键环节。从联合国减灾战略署等主要国际机构方面的韧性城市指标来看，基本上都涉及这四个维度，国外文献对韧性城市主要组成部分的研究结论强调到基础设施、制度、经济与社会四个层面，疫情期间，国内若干研究大多也主要涉及到这几个部分。
设施韧性指标。从危机应对出发，重点编制包含与防灾减灾相关的各类城市基础设施应急方案和弹性预案，同时根据需要随时确立或调整文化、体育、展览等大型公共场馆应急功能及其预案，着力增强交通物流、水电供应、通讯保障、网络安全、垃圾处理、医疗设备、生态屏障、环境修复等重点设施主要功能及其服务质量，确保各类城市基础设施能够满足应急需求。
经济韧性指标。以应急物资保障、产业多元体系、供应链弹性和财政资金支撑等为重点，一方面，为城市遭遇重大外部压力和冲击时提供必要物质供应和资金保障，另一方面，确保应急类产业能够及时发挥作用，在此基础上通过多元化的产业链、供应链、技术链、人才链及其协同机制，促进产业体系能够迅速开展跨界生产并提供紧缺物资，从而构建能够有效抵御和应对外部冲击的经济能力。
社会韧性指标。以城市公共服务、社会稳定与安全、医疗卫生、贫困救助、失业保障等为重点，构建涵盖行政区划、街道、社区、产业园区等全市域、多层级的社会包容性服务框架，从而不断提高城市公共服务体系和基本民生保障的覆盖面和服务保障能力，确保城市持续增强社会综合韧性。
治理韧性指标。以提升城市治理体系和治理能力现代化为导向，依托中国特色社会主义制度根基，依靠由政府部门、市场化力量、社会团体及城市公众共同构成的广泛治理主体，遵循现代化治理理念，综合运用现代治理方法与技术手段，构建形成治理体系完整、治理手段完善、治理技术完备、治理成效完美的灵活高效城市治理框架。按照治理韧性指标指引，确保真正做到城市战略定力与发展策略弹性调整有机结合、危机应急管理与常态化规范运行有机结合、城市治理与社区治理有机结合、城市治理推进与城市自控力组织力适应力提升有机结合、治理体制机制建设与治理技术和治理手段现代化有机结合、城市自身治理与联动发展区域协同治理有机结合。
四是韧性城市指标体系应根据城市发展战略和发展水平及时进行适应性调整修订，并动态化纳入城市规划部署与执行体系。一方面，深圳在先行示范区框架下谋划建设全球韧性城市发展范例，有必要依据先行示范区建设阶段性目标、深圳城市发展状况特别是韧性城市建设进程，针对城市韧性短板、不足、欠缺与长板、优势等现状，及时修订和调整韧性城市指标，从而确保韧性城市指标体系本身具备较强韧性，体现出应有的弹性与适应能力。另一方面，将适时调整的韧性城市指标及时纳入长期战略指引、中期行动方案、滚动式年度项目安排之中，同时与“十四五”规划及相关专项规划、城市总体规划修编和城市建设计划修编等相衔接，使韧性城市指标能够适时融入全市规划部署与执行体系，更好地发挥指标体系数字化、可视性和场景式的引领作用。