家在青山绿水间（中国制度面对面（11））——生态文明制度体系如何为美丽中国保驾护航

从三江源到祁连山，从湖北神农架到浙江钱江源，从福建武夷山到云南普达措……目前，10处国家公园体制试点正在12个省份深入推进，总面积约22万平方公里，覆盖不同生态环境类型，涉及多个珍稀物种。国家公园体制这张“绿色名片”，通过实施一套整体保护、系统修复、综合治理的制度举措，构筑起锦绣山河的“绿色高地”，还自然生态以本来面目，为野生动植物建栖息家园，给子孙后代留宝贵财富。

生态文明建设乃千年大计，关系中华民族永续发展。党的十八大以来，习近平总书记深刻回答了“为什么建设生态文明、建设什么样的生态文明、怎样建设生态文明”的重大问题，提出了一系列标志性、创新性、战略性的重大思想观点，形成了习近平生态文明思想。党的十九届四中全会以习近平生态文明思想为指导，提出坚持和完善生态文明制度体系的重大命题，推出一系列重大举措，为实现人与自然和谐共生、建设美丽中国筑牢绿色屏障。

一 环境保护理念先行

“一曲溪流一曲烟”的诗画美景，是浙江省杭州市西溪湿地10多年来践行绿色发展理念的成果。如此怡人的景致也曾有不堪回首的往事，过去西溪一带河道淤塞、水质恶化，自然生态系统遭受严重破坏。为了改变这一状况，西溪湿地坚持生态优先、最小干预、可持续发展等原则，建设全国首个国家湿地公园，实施湿地综合保护工程，使生态环境质量大幅提升，成为国内外游客心驰神往的休闲度假天堂。

西溪湿地的美丽蝶变，是生态环保理念先行的成功典范。习近平总书记指出：“绿水青山就是金山银山。”这一重要理念，深刻揭示了经济发展和生态环境保护的关系，指明了实现发展和保护协同共生的新路径。对人的生存来说，金山银山固然重要，但绿水青山是人民幸福生活的重要内容，是金钱不能代替的。必须以绿水青山就是金山银山的理念为先导，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。

构建全过程全方位防治体系。生态环境保护是一个系统完备、全面整体的过程，必须纵向到底、横向到边，形成环环相扣、协同联动的制度体系。从防治的环节看，必须把事前、事中、事后贯通起来，健全源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的生态环境保护体系；从防治的机制看，构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系，完善污染防治区域联动机制和陆海统筹的生态环境治理体系；从防治的过程看，深化排污口设置管理改革，打通岸上和水里、陆地和海洋，构建水陆统筹、精准科学的江河湖海水污染治理体系。

完善主体功能区制度。国土是美丽中国的空间载体，就如同一个人的居室环境，需要分出客厅、卧室、书房、厨房和卫生间等，让不同的区域承担不同的功能，宜工则工、宜农则农、宜生态则生态，形成各具特色、有机统一的生态大系统。这次全会强调加快建立健全国土空间规划和用途统筹协调管控制度，统筹划定落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线，使国家生态安全得到全面保障。

强化绿色发展制度保障。绿色发展是世界潮流，是未来产业经济的发展方向。良好的生态环境，本身就是一笔巨大的财富，能够带来源源不断的经济利益，实现环境保护和经济发展的“双丰收”。2018年，我国单位GDP碳排放强度比2005年下降了约45.8%，已提前完成到2020年下降40%—45%的目标。这次全会强调完善绿色生产和消费的法律制度和政策导向，发展绿色金融，推进市场导向的绿色技术创新，推动全社会更加自觉地坚持绿色循环低碳发展。

二 资源利用效率为本

垃圾分类一小步，生态文明一大步。从2019年7月1日起，上海正式实行生活垃圾分类制度，违反的单位处以5000元到5万元的罚款、个人处以50元到200元的罚款，“严苛”程度出人意料。不仅在上海，我国以前所未有的决心大力推行“垃圾革命”，打响垃圾分类的攻坚战和持久战。2020年年底，46个重点城市将基本建成垃圾分类处理系统；2025年年底，地级及以上城市将基本建成垃圾分类处理系统。

垃圾，是放错了地方的资源。实行垃圾分类制度，就是使其变废为宝，不仅解决了垃圾污染环境的问题，而且提高了资源的回收利用率。污水同样也可作为资源进行循环利用。污水经无害化处理后达到特定水质标准，替代常规水资源用于工业生产、市政杂用、居民生活、生态补水、农业灌溉、地下水回灌等，可有效缓解水资源、水生态、水环境所面临的压力，利用潜力巨大。资源利用的高效率，一直是我国生态文明建设着力破解的重大问题。虽然我国地大物博，资源总量比较大，但由于一个时期以来的粗放式发展，造成了资源的过度开发、大量消耗和浪费，土地、能源、水等资源对发展形成了硬约束、紧平衡，资源消耗纷纷亮起了红灯，亟须转变资源利用方式。

资源利用问题，说到底是生产和消费模式问题。资源利用的高效率，最根本的就是要把经济活动、人的行为限制在自然资源和生态环境能够承受的范围内，使资源、生产、消费等要素相匹配、相适应，以最小的资源代价获取最大的经济社会效益。当前和今后一个时期，就是要按照党的十九届四中全会的要求，牢固树立节约集约循环利用的资源观，全面建立资源高效利用制度，以刚性的约束破解我国资源环境面临的难题，推动建设资源节约型社会。

产权明晰、有偿使用。市场经济规律告诉我们，市场是资源配置和利用最有效的手段，产权是市场机制发挥作用的前提条件。当前，我国自然资源产权制度初步建立，但还存在着底数不清、权责不明、保护不严等问题，导致产权纠纷多发、资源保护乏力、开发利用粗放等问题。破解这些问题，必须进一步健全自然资源产权制度，落实资源有偿使用制度，实行资源总量管理和全面节约制度，在完善产权体系、落实产权主体、调查监测和确权登记、集约开发利用、健全监管体系等方面加快改革步伐，为自然资源的高效合理利用提供产权基础。

节约集约、循环利用。俗话说：“有多少汤泡多少馍。”我国的水、土地、能源等资源总量有限，必须树立人口经济与资源环境相均衡的原则，强化约束性指标管理，实行最严格的水资源管理制度、节约用地制度和能源消耗制度，确保资源节约集约高效利用。随着我国资源需求的快速增长，废弃物产生量不断增加。必须完善资源循环利用制度，普遍实行垃圾分类回收，促进生产、流通、消费过程的减量化、再利用、资源化，构建覆盖全社会的资源循环利用体系。

清洁低碳、安全高效。现代能源体系最重要的两个特征，就是合理的能源结构和较高的能源效率。目前，我国能源结构还不尽合理，化石能源消费占比八成以上。改变这种状况，必须大力推进能源革命，加快发展风能、水能、太阳能、生物质能和地热能等清洁低碳能源，安全高效发展核电，建设绿色可持续的现代能源体系。

众人拾柴火焰高。每个人是资源的消耗者，也是节约资源的践行者。能不能做到少用一度电、少废一张纸、少开一天车、少剩一盘菜……14亿多人都自觉地从我做起、从小事做起，点滴行动就能汇成资源累积的汪洋大海。

三 保护修复双管齐下

“黄河之水天上来，奔流到海不复回。”千百年来，九曲黄河奔腾向前，哺育着炎黄子孙，孕育了华夏文明，是滋养中华民族的母亲河。由于黄河流经黄土高原、五大沙漠沙地等生态脆弱区，一直以来体弱多病，水患频繁。保护和治理黄河，是黄河两岸人民孜孜以求的美好夙愿，是事关中华民族伟大复兴的千秋大计。新中国成立特别是新时代以来，我们党带领人民吹响了黄河生态环境保护和修复的冲锋号，统筹谋划上下游、干支流、左右岸，共同抓好大保护，协同推进大治理，让黄河成为造福人民的幸福河。

山水林田湖草是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树和草。生态是一个彼此相依共生的大系统，如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田，“各人自扫门前雪”，很容易顾此失彼，“按下葫芦浮起瓢”，造成生态的系统性长期性破坏。只有树立系统思维，统一保护、统一修复，才能维护生态的自然平衡。

正是基于此，党的十九届四中全会从生态系统整体出发，强调健全生态保护和修复制度，对山水林田湖草实行一体化统筹，重点加强对森林、草原、河流、湖泊、湿地、海洋等的自然生态保护。这一从系统和全局提出的生态治理思路，是实现人与自然和谐共生、保障山河长久安澜的根本之道。

整体性保护。生态环境是生存之本、发展之源，重在保护先行。我国生态环境虽复杂多样，但仍是一个完整的生态系统，生态环境保护必须在全局上考虑、从整体上谋划。必须加强顶层设计，建立全国统一的生态环境保护格局，加强对重要生态系统的保护和永续利用，加强长江、黄河等大江大河生态保护和系统治理，构建以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地体系，把应该保护的都保护起来。目前，我国已建立各级各类自然保护地超过1.18万处，占国土陆域面积的18%、领海面积的4.6%。其中，拥有世界自然遗产14项、世界自然与文化双遗产4项、世界地质公园39处，数量均居世界第一。

系统性修复。这些年来，我们持之以恒推进大规模国土绿化，下大力气整治荒漠化、石漠化和水土流失，抢救性保护濒危野生动植物，使透支的生态环境逐步得到恢复。我国森林覆盖率从本世纪初的16.6%增加到23%左右，沙化、荒漠化、石漠化土地面积年均分别减少约2000平方公里、2400平方公里、39万公顷。在此基础上，大力实施天然林资源保护工程、新一轮退耕还林工程、湿地保护与恢复工程等生态修复重大工程，推进耕地草原森林河流湖泊休养生息，筑牢生态安全的防线。

四 制度落实严明责任

秦岭和合南北、泽被天下，是我国的中央水塔，是中华民族的祖脉和中华文化的重要象征，也是我国中部重要生态安全屏障，素有“国家绿肺”和“世界生物基因库”之称。曾几何时，这里冒出了许许多多违建别墅，大片的森林绿地遭受人为破坏。党的十八大以来，在习近平总书记多次批示指示下，这一严重破坏生态环境的问题才得到纠正。2019年12月1日，为巩固近年来秦岭生态环境整治的成效，新修订的《陕西省秦岭生态环境保护条例》正式生效。新条例突出“严”和“责”，进一步对监管责任、考核评价、责任追究、处罚标准作出更严更细的规定，为地方政府和相关部门的监督管理拧紧了“螺丝帽”。

近年来，我国生态文明建设大力度推进，出台了许多政策规定，推动生态环境保护取得显著成效，天更蓝了，水更清了，山更绿了。但与之不和谐的是，一些恶性环境污染、生态破坏事件仍时有发生，产生了严重后果和不良影响。分析这一起起事件，其背后的一个重要原因就是生态环境保护责任不严明、不落实，为生态破坏和环境污染留下了空间。

责任重于泰山。消除这一“人祸”因素，必须从“责”字入手，“严”字当头，进一步完善和落实生态环境保护责任制度，让监管者“时时在线”，敢于向污染行为“亮剑”，让违法者“吃不了兜着走”，无一例外地受到应有的严厉惩罚。

严格落实各方责任。如果把生态环境保护比作体育赛事，企业就是运动员，既要赛出好成绩也不能犯规；党委政府就是裁判员，既要保证赛事顺利进行又要及时向违规者“亮牌”。对生态环境保护来说，企业和党委政府都是最重要的责任方，必须分别履行好主体责任和监管责任，才能最大限度减少污染的产生。目前，我国实行的环境保护法、大气污染防治法、水污染防治法等重要法律法规，对“两个责任”作出了明确规定，用法治的权威保证环保责任不折不扣地落实。

落实中央督察制度。近年来，中央生态环境保护督察深入推进，掀起了一股又一股的治污“风暴”。2015年以来，中央生态环境保护督察已完成第一轮31个省（区、市）和新疆生产建设兵团全覆盖，并开展了对20个省（区）的“回头看”，目前已启动第二轮，及时发现并督促解决了一批存在的问题。仅第一轮督察和“回头看”期间，受理转办群众生态环境举报约17.9万件，推动解决生态环境问题15万余个。随着中央生态环境保护督察向纵深发展，督察内容将不断拓展，向促进经济社会发展与生态环境保护相协调延伸，更好发挥其在生态环境保护中的重要作用。

健全责任追究机制。动员千次，不如问责一次。严格责任追究，是督促责任落实的“杀手锏”。没有这样的威慑力，责任就会流于形式、形同虚设。必须完善生态环境公益诉讼制度，落实生态补偿和生态环境损害赔偿制度，严格追究肇事者的责任，“谁损害、谁买单”，让违者付出沉重的代价。为官一任，造福一方，而不可祸害一方。对那些决策错误造成严重生态环境危害的领导干部，必须实行责任终身追究制，严格离任审计，不能任其“拍屁股走人”、换个地方官照当照升，出了问题无论离开多久、走到哪里都要“秋后算账”。

守护美好家园，助力绿色梦想。我们生于斯长于斯的中华大地，应该是蓝天常在、青山永秀、绿水长流的美丽中国。在实现民族复兴中国梦的新征程中，加快构建更加完善的生态文明制度体系，必定为建设“诗意栖居”的宜人环境提供坚强支撑。

（来源：人民日报）

家在青山绿水间（中国制度面对面（11））——生态文明制度体系如何为美丽中国保驾护航？