大运河文化带建设立法 为全国提供“江苏样本”

张廷皓等专家盛赞江苏探路之举 ——

大运河文化带建设立法，为全国提供“江苏样本”

张廷皓

公丕祥

贺云翱

周 琪

夏锦文

王 健

姜师立

中国江苏网讯 1月1日，《江苏省人民代表大会常务委员会关于促进大运河文化带建设的决定》（以下简称《决定》）开始实施，这是我国首部促进大运河文化带建设的地方性法规，它在很多方面取得了突破，彰显了江苏扛起“探路”使命的责任担当。

1月9日下午，大运河文化带建设研究院和中国法治现代化研究院在南京联合举办专家座谈会。会上，专家学者畅谈感言和体会，就如何依法推进大运河文化带建设、确保《决定》落地见效建言献策。

张廷皓：

将运河文化遗产保护

列入干部离任审计是创新之举

著名运河研究学者、中国文化遗产研究院原院长张廷皓研究员认为，《决定》在对大运河文化遗产保护方面作出了很多具有江苏特色的创制性规定，将大运河文化带建设纳入综合考核评价体系，特别是将与大运河文化相关自然资源资产和文化遗产分别列为领导干部自然资源资产离任审计和经济责任审计的重要内容，这样就把大运河自然资源资产和文化遗产保护的责任，结结实实压在各级领导干部头上。江苏这次运河文化带立法，是在为全国大运河文化保护探路，为全国立法推进大运河文化带建设提供了宝贵经验。

在张廷皓看来，大运河造就的无数珍贵遗产集中反映其历史功能和价值，同时也见证其发生、发展、变迁和兴衰，其线路长、范围广、数量多，除长城之外罕有能与之相比肩者。仅列入世界文化遗产的河道27段总长度就达1011公里，运河沿线城市就有53座列为国家历史文化名城。从这个意义上讲，大运河文化带也是大运河文化遗产带，不搞大开发、共抓大保护的原则必将贯穿大运河文化带建设的全过程。张廷皓说，《决定》就此提出一系列可行的基础性措施，可谓牵住了“牛鼻子”。从功能出发，《决定》“合理划分核心区、拓展区和辐射区”“细化并及时公布大运河遗产和关联资源的保护区划”，划定了大运河文化带江苏段的空间管控要求；保护范围增加视域保护要求，做到大运河本体文物、环境风貌、历史景观相统一；保护范围还划定文物埋藏区，做到地上地下文物保护相统一。

《决定》还明确提出建立健全大运河保护的法规体系的规划要求。张廷皓指出，江苏省还将出台一系列地方法规，这将会有力推动国家大运河文化带建设法律法规建设，最终将形成中华人民共和国文物保护法—国务院大运河文化保护条例—省市及设区市的地方法规的完整的法律法规体系，大运河文化遗产保护、大运河文化带建设将全面步入法治化轨道。

公丕祥：

坚持立法先行

推进大运河文化带建设

在中国法治现代化研究院院长公丕祥看来，推进大运河文化带建设，必须坚持立法先行、实现良法善治，充分发挥立法的引领和推动作用。

“1月1日实施的《决定》是一部开创性的、创制性的、高质量的地方性法规。具有彰显立法主旨、把握立法定位、突出制度创新、提升立法技术四个突出特点。”

彰显立法主旨。《决定》坚持以习近平总书记关于大运河文化带建设的重要指示为指导，坚持以人民为中心的立法准则，确立“保护优先”的立法理念，坚持大运河文化保护、传承、利用的有机统一。

把握立法定位。科学把握立法目标，将江苏行政区域内的大运河文化带建设及相关活动确定为立法调整对象，将大运河文化带江苏段沿线区域的各类活动与行为纳入立法调整范围，由此建立了江苏大运河文化带的基本立法框架。

突出制度创新。以体现先进理念、坚持问题导向、体现地方特色、确保务实管用为立法目标，通览《决定》二十七条，制度创新犹如一根主轴贯穿始终，各条例之间相互联系、同向发力，构成了有机制度体系，从而形成推动江苏大运河文化带高质量发展的强大法治功能。

提升立法技术。深刻把握江苏大运河文化带建设的战略全局，注重加强和其他各法律规章之间的衔接整合，深入梳理具有全局性、关键性、支配性作用的重要制度规范，为全国大运河文化带立法提供了有益的江苏经验或“江苏样本”。

贺云翱：

考古前置入法，

大运河进入“法治考古”阶段

南京大学文化与自然遗产研究所所长贺云翱教授认为，《决定》弥补了原有文物保护法的不足，面对新的时代和新的文物保护要求，作出了重要的立法创新。

“《决定》一共二十七条，我最为关注第五条。”贺云翱格外关注对大运河文化遗产的保护。《决定》中明确提出，大运河世界文化遗产的保护范围和要求以申报世界遗产文本《中国大运河》为准。列入全国重点文物保护单位的大运河遗存的保护范围和建设控制地带由省人民政府划定并公布。在保护范围、建设控制地带内的建设项目应当严格控制，并依法经国家文物部门同意。

“落实建设项目遗产影响评估制度，实行土地出让或者划拨前工程建设考古前置制度，考古调查、勘探由省文物部门组织，所需费用由财政承担。”对于《决定》的这一规定，贺云翱格外点赞，他指出，考古工作在大运河文化的保护、传承和利用中具有极其重要的独特作用，是支撑大运河成为世界文化遗产的基础性工作。“了解大运河，不单单要看地表上的文物，还要寻找地下的古河道、古城址、码头、寺庙、工商业等遗址。大运河申遗前后，中国大运河沿线已进行了50多项考古发掘项目，这些新发现有的被列为世界文化遗产点，有的建设成遗址公园、专题性博物馆，有的成为文旅融合项目，共同来展现大运河文化的精彩和独特。”

《决定》中明确提出了“考古前置”，费用由财政承担，这让贺云翱为代表的江苏考古工作者们感到兴奋，“这标志着江苏的大运河考古进入‘法治考古’新阶段，意味着以后的大运河考古不再是‘被动考古’，不是等遗址被破坏了再去抢救性发掘，而是‘考古前置’，这为全国大运河考古的法治化发展作出表率。”

周 琪：

把依法促进大运河

文化带建设引向深入

省人大常委会教科文卫委员会主任周琪说：“《决定》是在没有直接对应的上位法的情况下，由省人大主导起草的，是一个很大的挑战。”省人大常委会在立法过程中，始终坚持党的领导，人大主导，政府依托，社会参与。《决定》的出台，是各方各司其职、各尽所能、协同创新的结果，“《决定》起草过程中，充分借助专家学者力量，发挥智力支持作用，层次之高，领导之强，合作之紧，贡献之大，都是以往立法中少见的。”

如今，《决定》已开始实施，当前和今后一个阶段的重要任务是推动《决定》的学习宣传贯彻和落实，省大运河文化带建设领导小组办公室已将这项工作列入到2020年的工作重点。周琪提出，应站在治理体系和治理能力现代化的高度，把依法促进大运河文化带的建设引向深入，确保《决定》各项规定落地见效。

突出文化引领力是《决定》的特色和亮点之一，也是落实中最大难点之一。周琪表示，《决定》中提出要打造大运河江苏段的区域文化高地，连续两年举办的江南文脉论坛为打造大运河吴越文化高地开了一个好头。如何打造淮扬文化高地，特别是楚汉文化高地，也应当有这样的平台和载体。此外，《决定》明确规定要将大运河文化研究纳入江苏文脉整理与研究工程，也应尽快付诸实施。

“如何保护好，传承好，利用好千年流淌的运河文脉，把一个什么样的大运河留给下一个千年，是我们无法回避的时代之问、历史之问，也是我们共同的使命责任。”周琪说。

夏锦文：

打造大运河江苏段

四大文化高地

《决定》第七条明确提出，江苏大运河沿线“县级以上地方人民政府及相关部门应当优化大运河文化保护传承的社会环境和文化空间，推动大运河文化创造性转化和创新性发展，引导和支持沿线地区打造楚汉文化高地、淮扬文化高地、吴越文化高地、金陵文化高地。”

省社会科学院院长夏锦文教授说：“要贯彻落实《决定》对文化高地建设的要求，就需要回答什么是文化高地？”

他认为，大运河区域文化高地建设的“高”，“高”在精神和立意上。《大运河文化保护传承利用规划纲要》中明确提出，大运河沿线有京津、燕赵、齐鲁、中原、淮扬、吴越六大文化高地。“中原文化高地，淮扬文化高地和吴越文化高地均和江苏有关。”夏锦文认为，应深入发掘这些文化高地内在的独特性，彰显文化高地所承载的大运河文化精神品格。

“高”在方法和路径上，实现各种媒介资源的整合，打造具有强大影响力、竞争力的新型文化业态。一是因势而谋，加快文化产业融合，丰富休闲农业业态，发挥文化引领作用；二是活化利用工业资产，对濒危工业文化的资源进行抢救性的工作，打造工业文化产业园、工业创意园区等；三是要培育壮大文化创新产业，加快发展数字经济。在大运河江苏段沿线做强文化产业的重点平台，培养一批区域性创意设计中心，建设一批国家级文化产业的平台。

王 健：

保护运河本体，

保持敬畏之心

对于大运河文化带建设，我省提出文化遗存保护、文化价值弘扬、生态保护修复、沿线环境建设走在全国前列的目标，让大运河成为江苏文化建设高质量的鲜明标志和闪亮名片。

大运河文化带建设研究院研究员王健在调研后发现，运河沿线还存在着大拆大建、过度“美容”、水利工程过于高大、建设项目侵占堤岸等问题，它们改变了运河的原有风貌，对运河本体构成了威胁。

王健建议，通过宣传教育培育全社会对大运河历史文化遗产及文物的敬畏之心，自觉保护江苏的母亲河，同时加强各类规划的统筹融合，真正做到多规合一，一张蓝图干到底，避免运河本体保护与国家工程、水利、交通等建设项目形成冲突。在此基础上，要依法严格规范重大项目的审批和监督，甚至列出负面清单，并开展多学科研究，开展岸线资源调查，建立可充分利用的数据平台。

姜师立：

制定导则，

为大运河整体保护立规矩

对于《决定》提出的“应当制定大运河岸线保护利用导则”，扬州大学中国大运河研究院研究员、扬州市新闻出版局副局长姜师立深有感触，他认为，这一“导则”的制订，有利于对大运河进行整体保护。

在姜师立看来，大运河作为一个线性文化遗产，它的范围决不仅是运河河道本体。无论是大运河申遗文本的保护范围，还是全国重点文物保护单位的保护范围，都不足以整体保护大运河。大运河申遗文本规定，大运河河道两侧5米为遗产区，外扩40至400米为缓冲区，其实绝大多数地方都是40米的缓冲区，只在高邮湖等湖区才是400米的缓冲区；而大运河作为全国重点文物保护单位，它的保护范围只是河道两侧30米，建设控制地带也只是外扩50米。这个范围并不足以整体保护大运河。

“当时为了2014年能够申遗成功，我们大运河联合申遗办紧急委托浙江省古建院编制了《大运河环境景观保护与协调导则》，同时对部分遗产区的缓冲区调整扩大，并向世界遗产委员会承诺，我们在申遗成功后会再次进行调整扩大缓冲区。”姜师立发现，大运河申遗成功后，各省并没有就扩大缓冲区过多地修改省段保护规划。而这次的《决定》恰恰就是对这一申遗之憾的有效补充。可以更好地保护大运河滨河生态空间和风貌协调区，切实维护大运河历史文化风貌，整体保护大运河遗产。

记者 于 锋 王宏伟

实习生 付娜娜

摄影 朱 江